研究丨林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬法律研究

2020年9月，中國政府提出“雙碳”目標(biāo)后，有兩個涉及碳中和的公式引發(fā)人們關(guān)注。

這兩個公式，一個是碳排放等于能源消耗乘以化石能源的占比，再乘以單位化石能源排放；另一個是碳匯，等于碳吸收加上CCUS（碳捕獲、利用與封存）碳移除。碳排放與碳匯這兩項如果基本相等，即為碳中和。

在國際上也有一個碳抵消機(jī)制的說法?？蓞⑴c碳抵消機(jī)制的項目通常分為兩種：一種為采用化石能源替代等方式實現(xiàn)的碳減排，如風(fēng)電、光伏、垃圾焚燒等可再生能源項目；另一種為通過吸收大氣中的二氧化碳達(dá)到減排效果，如林業(yè)碳匯、CCUS等。

林業(yè)碳匯是指通過市場化手段參與林業(yè)資源交易，從而產(chǎn)生額外的經(jīng)濟(jì)價值，包括森林經(jīng)營性碳匯和造林碳匯兩個方面。而林業(yè)碳匯核證減排量是應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的新生事物，其所有權(quán)歸屬是確保林業(yè)碳匯交易穩(wěn)定的首要問題，但我國《民法典》物權(quán)編、自然資源法和碳排交易規(guī)范中均無明確規(guī)定，而同時部分部門規(guī)章對其收益分配的規(guī)定有違上位法。

實踐中各類林業(yè)碳匯項目核證減排量所有權(quán)歸屬情形不盡一致的原因是多方面的：林業(yè)碳匯權(quán)利與采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)產(chǎn)生機(jī)理一致，依據(jù)土地和森林資源所有權(quán)這些“母權(quán)”，核證減排量可歸屬的主體眾多；由于我國森林資源用益物權(quán)體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，搭建了多種歸屬路徑；國際規(guī)則下林業(yè)碳匯項目參與主體多數(shù)涉外，加劇了歸屬隨意化的趨勢。

在我國鼓勵積極開展碳匯交易和推進(jìn)法規(guī)制度建設(shè)的背景下，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律規(guī)范，將核證減排量“類型化”為自然資源性權(quán)利客體，圈定所有權(quán)歸屬主體范圍，確定國家對核證減排量的管理者角色，確立同一項目核證減排量由多個參與主體共有的制度，遵循自愿公平原則合理分配轉(zhuǎn)讓收益，以及做好相關(guān)權(quán)屬爭議解決的法律準(zhǔn)備。最終為拓寬放活經(jīng)營權(quán)渠道，保障各方利益，乃至我國資源安全和氣候安全提供法律支撐。

本文將對上述問題做一個初略的探討。

關(guān)鍵詞：林業(yè)碳匯、核證減排量、所有權(quán)歸屬、共有

一、林業(yè)碳匯核證減排量歸屬權(quán)存在的問題

在人類應(yīng)對全球變暖的各項活動中，基于森林資源創(chuàng)設(shè)的林業(yè)碳匯已在國際社會受到高度認(rèn)同，它既為碳減排提供了有效的途徑，也將林業(yè)資源的金融屬性在市場中得到確認(rèn)。隨之產(chǎn)生的核證減排量進(jìn)入碳排交易市場，正在逐步構(gòu)建林業(yè)碳匯交易體系。

“核證減排量”（Certificated Emission Reduction，簡稱 CER）就是承載林業(yè)碳匯市場交易關(guān)系的標(biāo)的物，它是通過植樹造林、再造林清潔發(fā)展機(jī)制項目、森林管理項目和我國國內(nèi)自愿性碳匯項目的實施，使附著在土地資源上的森林、林木生長過程中吸收的二氧化碳的總量經(jīng)過計量和認(rèn)證后形成的具有可交易性的碳信用。碳信用作為商品在碳交易一級市場的初次分配，實質(zhì)就是CER所有權(quán)歸屬問題，也是碳交易中的首要問題。

我國實踐中的林業(yè)碳匯CER所有權(quán)不僅歸屬主體龐雜，而且CER的轉(zhuǎn)讓“收益”常以合同約定等方式進(jìn)行多樣化分配。這不僅影響有關(guān)權(quán)利主體充分享受核證減排量帶來的財產(chǎn)性權(quán)益，而且阻礙了對相關(guān)權(quán)益受到侵害時獲得及時救濟(jì)。

習(xí)近平總書記曾在《關(guān)于第八次全國森林資源清查結(jié)果的報告》上作重要批示強(qiáng)調(diào)，要“全面深化林業(yè)改革、創(chuàng)新林業(yè)治理體系，充分調(diào)動各方面造林育林護(hù)林的積極性。”

同時，我國碳排放交易體系也已進(jìn)入制度建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加強(qiáng)階段，根據(jù)“一物一權(quán)”主義，其物權(quán)與林木、林地的其他權(quán)利有關(guān)聯(lián)但又各自獨立。

林業(yè)碳匯權(quán)利屬于新興權(quán)利，我國《民法典》《森林法》等法律規(guī)范并未作出明確界定，更沒有專門的法律法規(guī)明確核證減排量所有權(quán)歸屬，個別低層級的相關(guān)規(guī)章明顯有違上位法之“物權(quán)法定”原則。

二、 林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬的相關(guān)法律規(guī)范分析

《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》限定了核證減排量交易主體范圍

但并未規(guī)定核證減排量所有權(quán)歸屬，在《暫行辦法》第五條規(guī)定了參與碳排交易主體范圍：“國內(nèi)外機(jī)構(gòu)、企業(yè)、團(tuán)體和個人均可參與溫室氣體自愿減排量交易。”參與交易的行為屬于處分，這是所有權(quán)具備的權(quán)能，可以認(rèn)為該辦法認(rèn)定了核證減排量所有權(quán)歸屬主體是多樣的。

該辦法第六條和第七條規(guī)定了“減排量的備案登記、登記簿管理”，說明中國以登記公示為準(zhǔn)，適用了不動產(chǎn)所有權(quán)變更的方式，可以理解為核證減排量被視為不動產(chǎn)。然而作為一項部門規(guī)章，該辦法無權(quán)通過框定交易主體變相確認(rèn)其所有權(quán)歸屬，這明顯有違上位法，條款的法律效力有待確認(rèn)。

《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》對核證減排量的收益分配

現(xiàn)行部門規(guī)章中僅有《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》就核證減排量的管理和轉(zhuǎn)讓后的收益分配做了規(guī)定?！豆芾磙k法》第十六條規(guī)定了沒有國外買方的單邊清潔發(fā)展機(jī)制項目( 由項目東道國自行開發(fā)、投資、實施)最終的減排量 100% 轉(zhuǎn)入國家賬戶，由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)全面管理。第三十六條對轉(zhuǎn)讓項目減排量所獲得的收益規(guī)定為國家和項目實施機(jī)構(gòu)所有，且其他機(jī)構(gòu)和個人不得參與減排量轉(zhuǎn)讓交易額的分成。同時在該條的第五款明確規(guī)定了林業(yè)碳匯項目中國家與項目實施機(jī)構(gòu)減排量轉(zhuǎn)讓交易額分配比例為 2：98。

收益是所有權(quán)權(quán)能之一，可以解釋為核證減排量的所有權(quán)歸屬只能是國家和項目實施機(jī)構(gòu)。第三十六條的出發(fā)點在于核證減排量是二氧化碳的吸收量，本質(zhì)是一種自然資源，根據(jù)我國憲法對自然資源權(quán)屬的規(guī)定，核證減排量轉(zhuǎn)讓的收益歸國家所有理所當(dāng)然；同時體現(xiàn)出遏制五花八門的碳權(quán)歸屬方式的目的，明確歸屬僅有兩個主體。第三十七條規(guī)定了國家發(fā)展改革委已批準(zhǔn)項目 2012 年后產(chǎn)生的減排量，須經(jīng)國家發(fā)展改革委同意后才可轉(zhuǎn)讓，項目實施按照本辦法管理。印證了對第三十六條的評述。

然而有學(xué)者指出：“目前的環(huán)境要素主要以行政法律關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行配置，《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》規(guī)定了作為該機(jī)制交易客體的核證減排量屬于國家所有，但是作為一項部門規(guī)章，該管理辦法無權(quán)創(chuàng)設(shè)具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的CER資源所有權(quán)?！币虼藝?yán)格來講這幾條規(guī)定有違上位法，是不具備法律效力的。

土地和森林資源所有權(quán)規(guī)范作為歸屬考量依據(jù)

從事林業(yè)碳匯活動的權(quán)利與采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)的產(chǎn)生過程是一致的：在特定自然資源所有權(quán)這類“母權(quán)”基礎(chǔ)上，通過行政許可“催生”出了準(zhǔn)物權(quán)。

核證減排量是行使準(zhǔn)物權(quán)獲得的，這一客觀事實決定了核證減排量所有權(quán)歸屬與土地、森林資源的所有權(quán)密切相關(guān)。土地資源是不動產(chǎn)，森林資源可以產(chǎn)生孳息。盡管目前沒有法律規(guī)范闡明土地、森林、林木所有權(quán)與核證減排量所有權(quán)歸屬之間的關(guān)聯(lián)，但土地、森林資源的所有權(quán)的歸屬，必然成為核證減排量所有權(quán)歸屬考量的依據(jù)。

第一，在土地、林地權(quán)屬方面，我國《憲法》規(guī)定了土地的國家所有和集體所有。我國《民法典》物權(quán)編規(guī)定了土地的國家所有和集體所有；規(guī)定了組織、個人可以依法占有、使用和收益屬于國家所有和集體所有的自然資源；還規(guī)定了土地承包經(jīng)營制度下的國家所有和集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的林地承包主體依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

第二，在森林、林木權(quán)屬方面，我國《憲法》《民法典》同樣規(guī)定了森林的國家所有和集體所有，以及單位、個人可以依法占有、使用和收益屬于國家所有和集體所有的自然資源；我國《森林法》詳盡地規(guī)定了林木的權(quán)屬。如國有企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊營造的林木，由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益；農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有；集體或者個人承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有；合同另有約定的從其約定。

第三，在不動產(chǎn)的歸屬方面，我國《民法典》規(guī)定了不動產(chǎn)可以由兩個以上組織、個人共有。

第四，在天然孳息的歸屬方面，我國《民法典》規(guī)定了天然孳息由所有權(quán)人取得；既有所有權(quán)人又有用益物權(quán)人的，由用益物權(quán)人取得。當(dāng)事人另有約定的，按照約定。上述規(guī)范中的主體——國家、集體、單位、個人、所有權(quán)人、用益物權(quán)人和合同約定對象都有成為核證減排量歸屬終端的可能。

綜上，現(xiàn)行規(guī)范性文件將相關(guān)所有權(quán)以法定或約定的方式歸屬于眾多主體，造成核證減排量歸屬依據(jù)龐雜，歸屬路徑不統(tǒng)一。上述法律條款也沒有對核證減排量的物的種類加以定性，而這對確認(rèn)其所有權(quán)歸屬至關(guān)重要。

三、 林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬的實踐樣態(tài)

造林再造林CDM項目的CER所有權(quán)歸屬于多方主體

《京都議定書》要求發(fā)達(dá)國家在發(fā)展中國家實施清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，簡稱 CDM）項目，產(chǎn)生的國際認(rèn)證的核證減排量用以抵減發(fā)達(dá)國家強(qiáng)制的減排額度。這是發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)中“技術(shù)的開發(fā)與轉(zhuǎn)讓”領(lǐng)域的首要補(bǔ)充，也為所需的資金來源開辟了重要途徑。

巴西等熱帶地區(qū)發(fā)展中國家借助其資源優(yōu)勢提出的造林再造林清潔發(fā)展機(jī)制項目，開發(fā)和實施成本低減排見效快，促成其取代傳統(tǒng)工業(yè)減排項目在發(fā)展中國家快速實施。此類項目適用國際規(guī)則，設(shè)計文件通常會寫明CEＲ的歸屬。

截止2020年11月，全球清潔發(fā)展機(jī)制造林再造林項目總計67項，我國5項。5個項目的PDD（項目設(shè)計）文件均有對CER相關(guān)權(quán)利歸屬的表述。其中4份文件表述為“使用權(quán)”，1份文件表述為“所有權(quán)”，說明就CER所有權(quán)問題沒有統(tǒng)一認(rèn)識；歸屬主體上，5份文件均表達(dá)了“全部歸屬”的意思，其中3份文件表述的歸屬方為“參與方”，2份為“執(zhí)行主體”，表明歸屬于多方主體的明確態(tài)度。

實踐中通過合同約定對歸屬于多方主體的CER所有權(quán)做進(jìn)一步分配。“中國廣西珠江流域治理再造林項目”是全球首批簽發(fā)CER的林業(yè)碳匯項目，環(huán)江縣興環(huán)林業(yè)開發(fā)有限公司作為項目業(yè)主負(fù)責(zé)開發(fā)該項目，國際重建與發(fā)展銀行、生物碳基金提供資金支持，參與實施主體還包括蒼梧縣康源林場、蒼梧縣富源林場、環(huán)江縣綠環(huán)林業(yè)開發(fā)有限公司、18個農(nóng)戶小組和12個農(nóng)戶。涉及的林權(quán)包括國有林權(quán)（國有林場） 和集體林權(quán)（林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)）。最終國有林權(quán)的林木生長獲得的CER銷售收入歸國有林場及其職工、參與CDM項目開發(fā)運行的企業(yè)共同所有；集體林權(quán)下的林業(yè)碳匯項目最終銷售收入為農(nóng)戶、集體和項目實施方共同所有。

綜合判斷，核證減排量轉(zhuǎn)讓收益以林權(quán)權(quán)屬為基本分配依據(jù)。四川省大渡河造林局作為項目業(yè)主先后開發(fā)實施的兩項林業(yè)碳匯CDM項目——“中國四川西北部退化土地的造林再造林項目”約5年時間完成項目前期投資建設(shè)并成功注冊，之后與低碳亞洲公司簽訂了為期20年的碳匯功能買賣合同。

“諾華川西南林業(yè)碳匯、社區(qū)和生物多樣性造林再造林項目”由諾華集團(tuán)投資，2013年在清潔發(fā)展機(jī)制國際執(zhí)行委員會成功注冊，2011至2018年八年間，參與農(nóng)民的勞務(wù)性收入累積2600萬元人民幣（項目區(qū)村民人均增收約2160元）。

前者是典型的由業(yè)主投資完成項目、再尋找買家的單邊模式，CER歸屬大渡河造林局；后者是雙邊項目，CER歸屬為諾華集團(tuán)，當(dāng)?shù)卮迕裢ㄟ^參與項目獲得勞務(wù)性收入以及培育苗木獲得收益。以上CER歸屬主體既有項目業(yè)主、投資方，又有集體、農(nóng)戶，這在清潔發(fā)展機(jī)制項目中比較常見。

自愿性碳匯項目的CER歸屬主體多為項目業(yè)主

自愿性碳匯項目是根據(jù)相關(guān)國際、國內(nèi)規(guī)則和方法學(xué)開發(fā)的國內(nèi)林業(yè)碳匯項目，屬于中國溫室氣體自愿性減排項目。

項目產(chǎn)生的減排量經(jīng)認(rèn)證形成“CCER”（Chinese Certificated Emission Reduction），在國家發(fā)改委（機(jī)構(gòu)改革后相關(guān)職能并入生態(tài)環(huán)境部氣候變化司）備案并記錄在“國家登記簿”。CCER的外延大于CER，包含了沒有被注冊或簽發(fā)的減排量，更有利于激發(fā)國內(nèi)相關(guān)企業(yè)參與減排交易的積極性。

截止2020年7月，我國已備案的自愿性林業(yè)碳匯項目有104項，按方法學(xué)可分為四類。

第一類森林經(jīng)營碳匯項目有23個，均在國有林地范圍內(nèi)開發(fā)，最終CCER所有權(quán)歸屬為國有林場及相應(yīng)的林業(yè)公司、林業(yè)局等，即項目業(yè)主。

第二類碳匯造林項目有69個，CCER歸屬主體并不統(tǒng)一，有一半數(shù)量以上的項目CCER歸屬主體為項目業(yè)主（實施主體），其他還有共有、按比例分配等方式。（貴州?。﹦涌h碳匯造林項目，種植的林木最終收益歸林地所有權(quán)者所有，有林木收益時由村集體按股權(quán)或每戶的人數(shù)分配給農(nóng)戶。項目產(chǎn)生的核證減排量歸項目業(yè)主和林地所有權(quán)者共同所有，有CCER交易收益時按協(xié)議規(guī)定的比例分配。這類CCER所有權(quán)的歸屬的項目數(shù)量次于項目業(yè)主所有。

第三類竹子造林碳匯項目。該方法學(xué)是目前只在國內(nèi)認(rèn)可，全國唯一的湖北省通山縣竹子造林碳匯項目，項目業(yè)主為通山 軍安生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司，項目產(chǎn)生竹材、竹筍及減排量收益歸項目業(yè)主所有，合作參與擬議項目開發(fā)的其余單位和農(nóng)戶按協(xié)議分配竹材、竹筍及減排量收益。

第四類竹林經(jīng)營碳匯項目。該方法學(xué)是目前只在國內(nèi)認(rèn)可。5個竹林經(jīng)營碳匯項目的設(shè)計文件對CCER歸屬采用合同約定方式：項目經(jīng)營產(chǎn)生的竹材、竹筍收益歸竹林使用權(quán)者所有，或由竹林經(jīng)營使用權(quán)者負(fù)責(zé)權(quán)益分配。項目所產(chǎn)生的核證減排量根據(jù)協(xié)議歸項目業(yè)主所有或由項目業(yè)主負(fù)責(zé)分配。

上述項目文件中CCER所有權(quán)大多數(shù)為項目業(yè)主所有，但也有協(xié)議分配、共有、按照林權(quán)歸屬所有等方式，因此實際擁有CCER的主體也是多樣的。

四、林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬多樣化的原因

我國森林資源所有權(quán)制度構(gòu)建了多樣化框架

森林資源產(chǎn)生的林業(yè)碳匯核證減排量屬于自然資源，在“林業(yè)碳匯核證減排量的所有權(quán)可以歸屬于哪些主體”的問題上，我國森林資源所有權(quán)屬制度首先給出了一部分“選項”。

我國《憲法》從生產(chǎn)關(guān)系的范疇，規(guī)定了森林資源的公有制。其中集體所有制是社會主義的產(chǎn)物，既不是《民法典》第二百九十七條明確規(guī)定的“共有”，也不是源于日耳曼法的村落共同體所有權(quán)“總有”的形態(tài)，而是由不特定的多數(shù)人（集體組織成員）全體共同對特定財產(chǎn)（集體財產(chǎn)）不分割地享有所有權(quán)的法律現(xiàn)象，它類似于總有而又獨具特色。

集體所有權(quán)有一弊端：“國家或集體作為集體林權(quán)的觀念性主體，在現(xiàn)實生活中往往存在著虛置的現(xiàn)象，代替國家和集體所有者身份出現(xiàn)的，往往是作為管理者或經(jīng)營者的具體組織、單位或個人。”森林資源的權(quán)屬制度歸屬的主體結(jié)構(gòu)為核證減排量所有權(quán)的歸屬構(gòu)建了基本的框架，即核證減排量的所有權(quán)歸屬有可能是國家、集體、個人。

但林業(yè)碳匯發(fā)端于應(yīng)對氣候變化的國際條約，大多數(shù)項目有國外主體的參與，產(chǎn)生核證減排量的林地受制于土地資源的規(guī)范，且這樣的限定只適用于我國，若外國主體主張核證減排量的所有權(quán)歸屬，國內(nèi)規(guī)范顯然應(yīng)對不足。

我國森林資源用益物權(quán)體系搭建了多種歸屬路徑

核證減排量的獲得并不以獲得森林資源所有權(quán)為最終目的，實施碳匯項目的過程表現(xiàn)出明顯的用益物權(quán)特征。林地使用權(quán)、林木經(jīng)營權(quán)和森林經(jīng)營權(quán)是與核證減排量的產(chǎn)生和管護(hù)關(guān)系最為密切的三類用益物權(quán)，其權(quán)利人可以作為核證減排量歸屬主體的選項之一。

一是林地使用權(quán)。它是公民、法人或其他組織依法對國家或集體所有的林地進(jìn)行開發(fā)管理和利用，并獲得收益的權(quán)利。碳匯造林潛在的開發(fā)者需要在林地地界清楚權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上開發(fā)碳匯項目，或者通過林權(quán)改革確權(quán)，或者通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)。我國集體林權(quán)改革頒發(fā)的林權(quán)證，明晰了林地使用權(quán)，集體林權(quán)改革中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形式，使核證減排量所有權(quán)歸屬于以戶為單位的家庭和個人成為可能。

二是林木經(jīng)營權(quán)。它是公民、法人或其他組織對國家或其他主體所有的林木進(jìn)行經(jīng)營管理并取得收益的權(quán)利，包括對林木孳息，如采果、采脂、種子培育之取得，以及林木的采伐、管護(hù)、出租、抵押或折價入股等。該權(quán)利根據(jù)法定或合意確定權(quán)屬，確權(quán)后林木經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體有權(quán)在碳匯項目正常實施期間，防止碳匯林木的破壞性采伐。當(dāng)然也能成為核證減排量的歸屬者之一。該權(quán)利指向的對象包括活林木，和已經(jīng)砍伐的已具備碳儲功能但需要管控碳泄漏問題的林木立方。

三是森林經(jīng)營權(quán)。它是公民、法人或其他組織依法取得的對特定范圍森林整體占有、使用和收益的權(quán)利。權(quán)利主體有權(quán)對潛在的森林管理碳匯項目進(jìn)行開發(fā)，即對已經(jīng)存在的森林資源整體，特別是生態(tài)價值高的原始森林資源生態(tài)功能進(jìn)行管護(hù)，以達(dá)到增匯之目的，產(chǎn)生的核證減排量自然可以歸屬于權(quán)利人。

上述林權(quán)中的用益物權(quán)在實踐中往往分屬于不同的主體，他們對核證減排量享有所有權(quán)均有其合理性，加之不同主體對同類權(quán)利支配范圍大小存在差異。因此，在沒有明確法律規(guī)定的前提下，多層次的用益物權(quán)體系給核證減排量所有權(quán)歸屬增加了更多可選擇的路徑。

眾多的參與主體擴(kuò)大了核證減排量歸屬的主體范圍

CDM林業(yè)碳匯項目參與方有：CDM執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)國際層面審查，國家發(fā)改委的CDM審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國內(nèi)項目申請的材料審核，CDM項目設(shè)計開發(fā)主體（中介機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)根據(jù)方法學(xué)研發(fā)編寫項目實施文件，項目的實際實施的主體( 如林農(nóng)、原住民），發(fā)達(dá)國家的經(jīng)營實體是項目核證減排量的最終買方，多邊項目核證減排量的最終購買方還有可能是國際機(jī)構(gòu)，如世界銀行。

REDD+項目參與主體包括：銀行、經(jīng)營實體、政府、林地區(qū)域原住民等。自愿性林業(yè)碳匯項目參與主體限于國內(nèi)：中國綠色碳匯基金會為項目出資方，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)綜合管理，林業(yè)公司、綠化公司等可以作為項目業(yè)主開發(fā)或經(jīng)營林業(yè)碳匯項目，以及參與護(hù)林勞作的享有項目林地所有權(quán)或使用權(quán)的集體組織、個人等。

林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)多主體歸屬的現(xiàn)象是在國際、國內(nèi)規(guī)則的不斷更新和對核證減排量資源性客體屬性的認(rèn)識逐步清晰的背景下，對林業(yè)發(fā)展和林權(quán)改革實踐中的新問題作出的現(xiàn)實選擇。不同類型的項目規(guī)則程序等不互通，很難從其中總結(jié)出可供遵循的統(tǒng)一規(guī)律，加劇了核證減排量所有權(quán)歸屬隨意化的趨勢。但不論是基于林業(yè)碳匯相關(guān)權(quán)利結(jié)構(gòu)還是各方利益平衡，都應(yīng)以核證減排量的資源客體屬性和物權(quán)法定原則為基礎(chǔ)。

五、林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬的思路

將林業(yè)碳匯活動權(quán)利和核證減排量在物權(quán)體系中“類型化”

鑒于核證減排量的產(chǎn)生必須經(jīng)過行政許可，林業(yè)碳匯權(quán)利類似于《民法典》第328條、329條確認(rèn)的“海域使用權(quán)”“探礦權(quán)”“采礦權(quán)”“取水權(quán)”和“捕撈權(quán)”等特許物權(quán)（理論上被認(rèn)為是“準(zhǔn)物權(quán)”），具有較強(qiáng)的排他性。

因此可以借鑒澳大利亞的做法，承認(rèn)樹上和植物上存在的碳權(quán)，以此來區(qū)別土地上的權(quán)利，將林業(yè)碳匯活動權(quán)利類型化。核證減排量應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為資源性權(quán)利客體，屬于自然資源，待“碳匯權(quán)”理論架構(gòu)成熟后設(shè)定其權(quán)屬制度時，應(yīng)以我國《民法典》物權(quán)編的自然資源權(quán)屬規(guī)則為依據(jù)，國家、集體、個人均可享有所有權(quán)。

需要注意的是，雖然核證減排量反映的是大氣成分中的二氧化碳吸收量，但不能簡單地被認(rèn)為是一種氣候資源，它不符合氣候資源應(yīng)當(dāng)具備的特性，如動態(tài)性、非排他性等，它必須依附土地和森林資源而存在。如果核證減排量被確認(rèn)為氣候資源，那么在其上設(shè)立所有權(quán)制度根本不具有可行性。

圈定核證減排量所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬的主體

核證減排量歸屬既要結(jié)合用益物權(quán)的法律規(guī)則，又要體現(xiàn)“準(zhǔn)物權(quán)”的特殊性。《礦產(chǎn)資源法》第六條規(guī)定的“礦業(yè)權(quán)”在特許物權(quán)中較為典型，具有參考價值。礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但通過礦業(yè)權(quán)這個特許物權(quán)行使，獲得的礦產(chǎn)品所有權(quán)卻并非國家所有。

“通過開采活動使礦產(chǎn)資源與礦床相分離，形成礦產(chǎn)品，該礦產(chǎn)品是采礦權(quán)行使的結(jié)果，歸采礦權(quán)人享有，采礦權(quán)人直接取得該礦產(chǎn)品的所有權(quán)，是礦業(yè)權(quán)法律效果的當(dāng)然表現(xiàn)?！币簿褪钦f，誰獲得采礦許可，誰就獲得礦產(chǎn)品的所有權(quán)。

但需注意，采礦權(quán)這個準(zhǔn)物權(quán)的母權(quán)——礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)結(jié)構(gòu)單一，沒有集體所有、個人所有等其他所有權(quán)形式，而產(chǎn)生核證減排量的森林資源所有權(quán)、土地資源所有權(quán)體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，碳匯權(quán)的母權(quán)“林地、林木所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)”均是多重權(quán)利，因此核證減排量的所有權(quán)歸屬并不能完全照搬。

如果仔細(xì)比對，只有當(dāng)林地、林木均為國家所有時，才可完全參照礦業(yè)權(quán)的取得，由項目的申請人獲得項目實施后的核證減排量的所有權(quán)。其他林地、林木所有權(quán)( 或經(jīng)營權(quán)) 作為母權(quán)的碳匯活動產(chǎn)生的核證減排量，權(quán)屬規(guī)則應(yīng)另當(dāng)別論。但總之，核證減排量被認(rèn)為全部國家所有是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

國家對核證減排量應(yīng)以管理為主

CDM項目和REDD+項目均屬于國際減排機(jī)制，項目通常以國家名義實施，為保障國家主權(quán)，便于統(tǒng)一管理，可以規(guī)定核證減排量記入中國賬戶，并參照《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》第36條的規(guī)定“國家應(yīng)有 2% 的CER轉(zhuǎn)讓收益”作為管理投入歸為國家，而不是核證減排量的所有權(quán)。

自愿性碳匯項目通常以企業(yè)自身名義實施，國家有關(guān)部門也在行使著管理權(quán)，因此，國家更適合作宏觀管理者，而不是所有權(quán)人。否則，在我國國有主體“虛化”的狀況下，不僅嚴(yán)重打擊項目其他參與者的積極性，不能達(dá)到資源最優(yōu)配置，而且還會有后續(xù)繁多的問題。

確立核證減排量的共有制度

任意一個計量單位的核證減排量必然連接著“母權(quán)所有者”——國家、集體組織，以及特定的項目開發(fā)者、項目業(yè)主或付出勞動的林農(nóng)中的至少兩類主體。每一個林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的核證減排量是一個整體。核證減排量所有權(quán)如果全部歸項目業(yè)主所有，參與勞務(wù)的林農(nóng)只能獲得勞務(wù)性報酬（并非所有的林業(yè)碳匯項目都能促成豐富的林下經(jīng)濟(jì)），將會打擊林農(nóng)積極性，甚至引發(fā)糾紛。

以諾華川西南林業(yè)碳匯、社區(qū)和生物多樣性造林再造林項目為例，其每年產(chǎn)生CER當(dāng)量約為40214噸，按照近期歐盟碳交易市場碳信用價格每噸30歐元計算，該項目年均CER收益可達(dá)1206420歐元，前述務(wù)農(nóng)者年均勞務(wù)性收入僅為CER交易收益的32.7%左右。該項目至2041年到期，屆時CER交易收益與勞務(wù)性收入差距將進(jìn)一步加劇。

因此應(yīng)當(dāng)遵循共同勞動成果共有的原則，將一個項目的核證減排量規(guī)定為參與項目的開發(fā)者、項目業(yè)主和林農(nóng)等私有主體共同享有核證減排量所有權(quán)。這種共同所有制度不僅能夠合理對接碳匯權(quán)之“母權(quán)”歸屬多主體的事實，符合其自然資源物權(quán)屬性的判斷，而且能夠滿足我國集體林權(quán)制度改革后“放活經(jīng)營權(quán)”的需要。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》明確提出了“鼓勵林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進(jìn)碳匯進(jìn)入碳交易市場”，支持集體林權(quán)改革拓寬放活經(jīng)營的渠道，多個私主體共有核證減排量的模式將從主體因素進(jìn)一步繁榮碳匯交易市場。

遵循自愿和公平原則對共有核證減排量收益合理分配

核證減排量收益的分配關(guān)系到所有參與主體的切身經(jīng)濟(jì)利益，合理分配轉(zhuǎn)讓收益是保障利益平衡的關(guān)鍵。第八次全國森林資源清查結(jié)果顯示，林木個人所有的比例已經(jīng)明顯上升，個體經(jīng)營的天然林、人工林、公益林等比例已經(jīng)占比第二位，僅次于國有，這些林種將成為我國林業(yè)碳匯項目潛在的重點開發(fā)領(lǐng)域。

因此，筆者建議參照付出勞動量的比例，以合同約定的方式，以及在項目開發(fā)設(shè)計文件中就收益分配規(guī)定如下：

首先，應(yīng)當(dāng)對個人、家庭等私有化主體，多分配核證減排量轉(zhuǎn)讓收益。這是因為林業(yè)碳匯項目的實施期限一般為30年，在此期間除了需要政府提供先進(jìn)的技術(shù)支撐外，必須長期依賴林農(nóng)的種植、勞作、維護(hù)和看護(hù)等工作。同時私主體更多收益占比能夠在實現(xiàn)溫室氣體減排、增加就業(yè)機(jī)會、增加農(nóng)業(yè)收入和幫扶經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)等方面推進(jìn)社會效益在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，應(yīng)當(dāng)給項目實施機(jī)構(gòu)適當(dāng)多分配核證減排量轉(zhuǎn)讓收益，激勵更多專業(yè)化實施機(jī)構(gòu)參與其中。

再次，從資源安全、國家安全的角度考慮，將碳匯項目核證減排量的一部分收益歸屬為國家或政府作為管理資金，能夠保障核證減排量交易的妥善管理和處置。

最后，根據(jù)母權(quán)歸屬主體——集體、國家，再分配相應(yīng)比例的轉(zhuǎn)讓收益。

建議出臺專門的行政法規(guī)《林業(yè)碳匯項目管理條例》加以規(guī)范，從林業(yè)碳匯項目開發(fā)實施到碳匯核證簽發(fā)，再到碳匯產(chǎn)品進(jìn)市交易的各個環(huán)節(jié)，安排好利益的歸屬、分配和邊界。

需注意的是，有學(xué)者提出采用生態(tài)補(bǔ)償制度來應(yīng)對碳匯權(quán)利等新型林權(quán)利益分配不公，或者將林業(yè)碳匯活動作為生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)充甚至歸為同一問題，以達(dá)到維護(hù)參與者財產(chǎn)權(quán)益之目的，筆者認(rèn)為不妥。

碳匯交易是國際應(yīng)對氣候變化層面上，對其樹木產(chǎn)生的碳吸收當(dāng)量的對價，是單一的內(nèi)容，并不包含森林資源除了能吸收溫室氣體外，所具備的涵養(yǎng)水源、凈化空氣、防風(fēng)固沙、維持生物多樣性、國土綠化、森林康養(yǎng)等外溢性效益。這些恰恰是生態(tài)補(bǔ)償制度需要考慮的補(bǔ)償計量要素。應(yīng)當(dāng)將碳匯權(quán)利與森林生態(tài)補(bǔ)償研究剝離開，以使森林生態(tài)功能更充分更全面地通過制度建設(shè)展現(xiàn)出來。

做好核證減排量權(quán)屬爭議解決的規(guī)則準(zhǔn)備

雖然在林業(yè)碳匯活動初期可以根據(jù)開發(fā)自然資源、公共資源配置、特定行業(yè)市場準(zhǔn)入等需求設(shè)定行政許可來完成監(jiān)管，但“單純的以行政法律關(guān)系配置資源相比有多方面的弊病，其中，最為突出的就是缺乏救濟(jì)途徑?！?/p>

比如林木中封存的碳匯后期若被放棄管理，很有可能釋放到大氣中；或因受到污染和毀壞而導(dǎo)致碳匯散失，就會產(chǎn)生停止侵害、消除污染、恢復(fù)原狀、賠償損失的請求。

再如，林地所有權(quán)人、林地使用權(quán)人和林木經(jīng)營權(quán)人等多方利益主體很可能因前置權(quán)利歸屬不清引發(fā)糾紛，比如廣西西北部地區(qū)退化土地再造林項目，最終因土地糾紛造成部分林地?zé)o法實施造林。行政管理規(guī)范無法保證這些私益得到保障和救濟(jì)，因此有必要聚焦于碳匯權(quán)利糾紛調(diào)解、仲裁、訴訟等程序性法律規(guī)范的研究。

此外，核證減排量所有權(quán)歸屬問題事關(guān)林農(nóng)生存，在充分保障林農(nóng)共有權(quán)利和被公平分配轉(zhuǎn)讓收益的同時，還應(yīng)研究如何保障好林農(nóng)在林業(yè)碳匯活動中參與、知情和建議的相關(guān)權(quán)益。

六、結(jié)語

林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬是確保林業(yè)碳匯交易安全和平穩(wěn)發(fā)展的根基，根據(jù)核證減排量的準(zhǔn)物權(quán)屬性，必須將其置于我國物權(quán)理論體系中予以充分展開。由于核證減排量是應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的新生事物，相關(guān)規(guī)定層級較低，未能從理論和制度建設(shè)上對其進(jìn)行邏輯嚴(yán)密、合法合理的設(shè)置。

現(xiàn)行物權(quán)體系法律規(guī)范中有關(guān)土地、林地、森林、林木、不動產(chǎn)和天然孳息的規(guī)定，以及森林資源用益物權(quán)體系搭建的理論框架，應(yīng)當(dāng)作為核證減排量所有權(quán)歸屬問題的基本考量依據(jù)。然而以上資源物權(quán)歸屬主體眾多，國際規(guī)則下參與主體還包含涉外主體、國際組織，龐雜的主體類型超出了確保林業(yè)碳匯交易穩(wěn)定高效進(jìn)行的邊界。

因此我們不能簡單地預(yù)設(shè)所有權(quán)歸屬方向，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整立法在物權(quán)體系中將核證減排量“類型化”，參照“礦業(yè)權(quán)”這一特許物權(quán)的行使軌跡，圈定其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬的主體，集中在林農(nóng)個人和家庭、中外項目實施機(jī)構(gòu)上，而國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)管理者而非所有者的角色。

通過立法形成被圈定主體對核證減排量的共有制度，遵循自愿公平原則合理分配轉(zhuǎn)讓收益，設(shè)置權(quán)屬爭議解決規(guī)則，為保障林業(yè)碳匯交易市場的繁榮穩(wěn)定，提升我國森林資源管理水平，以及實現(xiàn)碳中和目標(biāo)提供理論支持和法律依據(jù)。（作者：王劍）