研究丨林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬法律研究

2020年9月，中國(guó)政府提出“雙碳”目標(biāo)后，有兩個(gè)涉及碳中和的公式引發(fā)人們關(guān)注。

這兩個(gè)公式，一個(gè)是碳排放等于能源消耗乘以化石能源的占比，再乘以單位化石能源排放；另一個(gè)是碳匯，等于碳吸收加上CCUS（碳捕獲、利用與封存）碳移除。碳排放與碳匯這兩項(xiàng)如果基本相等，即為碳中和。

在國(guó)際上也有一個(gè)碳抵消機(jī)制的說法?？蓞⑴c碳抵消機(jī)制的項(xiàng)目通常分為兩種：一種為采用化石能源替代等方式實(shí)現(xiàn)的碳減排，如風(fēng)電、光伏、垃圾焚燒等可再生能源項(xiàng)目；另一種為通過吸收大氣中的二氧化碳達(dá)到減排效果，如林業(yè)碳匯、CCUS等。

林業(yè)碳匯是指通過市場(chǎng)化手段參與林業(yè)資源交易，從而產(chǎn)生額外的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括森林經(jīng)營(yíng)性碳匯和造林碳匯兩個(gè)方面。而林業(yè)碳匯核證減排量是應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的新生事物，其所有權(quán)歸屬是確保林業(yè)碳匯交易穩(wěn)定的首要問題，但我國(guó)《民法典》物權(quán)編、自然資源法和碳排交易規(guī)范中均無明確規(guī)定，而同時(shí)部分部門規(guī)章對(duì)其收益分配的規(guī)定有違上位法。

實(shí)踐中各類林業(yè)碳匯項(xiàng)目核證減排量所有權(quán)歸屬情形不盡一致的原因是多方面的：林業(yè)碳匯權(quán)利與采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)產(chǎn)生機(jī)理一致，依據(jù)土地和森林資源所有權(quán)這些“母權(quán)”，核證減排量可歸屬的主體眾多；由于我國(guó)森林資源用益物權(quán)體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，搭建了多種歸屬路徑；國(guó)際規(guī)則下林業(yè)碳匯項(xiàng)目參與主體多數(shù)涉外，加劇了歸屬隨意化的趨勢(shì)。

在我國(guó)鼓勵(lì)積極開展碳匯交易和推進(jìn)法規(guī)制度建設(shè)的背景下，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律規(guī)范，將核證減排量“類型化”為自然資源性權(quán)利客體，圈定所有權(quán)歸屬主體范圍，確定國(guó)家對(duì)核證減排量的管理者角色，確立同一項(xiàng)目核證減排量由多個(gè)參與主體共有的制度，遵循自愿公平原則合理分配轉(zhuǎn)讓收益，以及做好相關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)議解決的法律準(zhǔn)備。最終為拓寬放活經(jīng)營(yíng)權(quán)渠道，保障各方利益，乃至我國(guó)資源安全和氣候安全提供法律支撐。

本文將對(duì)上述問題做一個(gè)初略的探討。

關(guān)鍵詞：林業(yè)碳匯、核證減排量、所有權(quán)歸屬、共有

一、林業(yè)碳匯核證減排量歸屬權(quán)存在的問題

在人類應(yīng)對(duì)全球變暖的各項(xiàng)活動(dòng)中，基于森林資源創(chuàng)設(shè)的林業(yè)碳匯已在國(guó)際社會(huì)受到高度認(rèn)同，它既為碳減排提供了有效的途徑，也將林業(yè)資源的金融屬性在市場(chǎng)中得到確認(rèn)。隨之產(chǎn)生的核證減排量進(jìn)入碳排交易市場(chǎng)，正在逐步構(gòu)建林業(yè)碳匯交易體系。

“核證減排量”（Certificated Emission Reduction，簡(jiǎn)稱 CER）就是承載林業(yè)碳匯市場(chǎng)交易關(guān)系的標(biāo)的物，它是通過植樹造林、再造林清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目、森林管理項(xiàng)目和我國(guó)國(guó)內(nèi)自愿性碳匯項(xiàng)目的實(shí)施，使附著在土地資源上的森林、林木生長(zhǎng)過程中吸收的二氧化碳的總量經(jīng)過計(jì)量和認(rèn)證后形成的具有可交易性的碳信用。碳信用作為商品在碳交易一級(jí)市場(chǎng)的初次分配，實(shí)質(zhì)就是CER所有權(quán)歸屬問題，也是碳交易中的首要問題。

我國(guó)實(shí)踐中的林業(yè)碳匯CER所有權(quán)不僅歸屬主體龐雜，而且CER的轉(zhuǎn)讓“收益”常以合同約定等方式進(jìn)行多樣化分配。這不僅影響有關(guān)權(quán)利主體充分享受核證減排量帶來的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，而且阻礙了對(duì)相關(guān)權(quán)益受到侵害時(shí)獲得及時(shí)救濟(jì)。

習(xí)近平總書記曾在《關(guān)于第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果的報(bào)告》上作重要批示強(qiáng)調(diào)，要“全面深化林業(yè)改革、創(chuàng)新林業(yè)治理體系，充分調(diào)動(dòng)各方面造林育林護(hù)林的積極性。”

同時(shí)，我國(guó)碳排放交易體系也已進(jìn)入制度建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加強(qiáng)階段，根據(jù)“一物一權(quán)”主義，其物權(quán)與林木、林地的其他權(quán)利有關(guān)聯(lián)但又各自獨(dú)立。

林業(yè)碳匯權(quán)利屬于新興權(quán)利，我國(guó)《民法典》《森林法》等法律規(guī)范并未作出明確界定，更沒有專門的法律法規(guī)明確核證減排量所有權(quán)歸屬，個(gè)別低層級(jí)的相關(guān)規(guī)章明顯有違上位法之“物權(quán)法定”原則。

二、 林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬的相關(guān)法律規(guī)范分析

《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》限定了核證減排量交易主體范圍

但并未規(guī)定核證減排量所有權(quán)歸屬，在《暫行辦法》第五條規(guī)定了參與碳排交易主體范圍：“國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人均可參與溫室氣體自愿減排量交易。”參與交易的行為屬于處分，這是所有權(quán)具備的權(quán)能，可以認(rèn)為該辦法認(rèn)定了核證減排量所有權(quán)歸屬主體是多樣的。

該辦法第六條和第七條規(guī)定了“減排量的備案登記、登記簿管理”，說明中國(guó)以登記公示為準(zhǔn)，適用了不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)變更的方式，可以理解為核證減排量被視為不動(dòng)產(chǎn)。然而作為一項(xiàng)部門規(guī)章，該辦法無權(quán)通過框定交易主體變相確認(rèn)其所有權(quán)歸屬，這明顯有違上位法，條款的法律效力有待確認(rèn)。

《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》對(duì)核證減排量的收益分配

現(xiàn)行部門規(guī)章中僅有《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》就核證減排量的管理和轉(zhuǎn)讓后的收益分配做了規(guī)定?！豆芾磙k法》第十六條規(guī)定了沒有國(guó)外買方的單邊清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目( 由項(xiàng)目東道國(guó)自行開發(fā)、投資、實(shí)施)最終的減排量 100% 轉(zhuǎn)入國(guó)家賬戶，由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)全面管理。第三十六條對(duì)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目減排量所獲得的收益規(guī)定為國(guó)家和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)所有，且其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得參與減排量轉(zhuǎn)讓交易額的分成。同時(shí)在該條的第五款明確規(guī)定了林業(yè)碳匯項(xiàng)目中國(guó)家與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)減排量轉(zhuǎn)讓交易額分配比例為 2：98。

收益是所有權(quán)權(quán)能之一，可以解釋為核證減排量的所有權(quán)歸屬只能是國(guó)家和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。第三十六條的出發(fā)點(diǎn)在于核證減排量是二氧化碳的吸收量，本質(zhì)是一種自然資源，根據(jù)我國(guó)憲法對(duì)自然資源權(quán)屬的規(guī)定，核證減排量轉(zhuǎn)讓的收益歸國(guó)家所有理所當(dāng)然；同時(shí)體現(xiàn)出遏制五花八門的碳權(quán)歸屬方式的目的，明確歸屬僅有兩個(gè)主體。第三十七條規(guī)定了國(guó)家發(fā)展改革委已批準(zhǔn)項(xiàng)目 2012 年后產(chǎn)生的減排量，須經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委同意后才可轉(zhuǎn)讓，項(xiàng)目實(shí)施按照本辦法管理。印證了對(duì)第三十六條的評(píng)述。

然而有學(xué)者指出：“目前的環(huán)境要素主要以行政法律關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行配置，《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》規(guī)定了作為該機(jī)制交易客體的核證減排量屬于國(guó)家所有，但是作為一項(xiàng)部門規(guī)章，該管理辦法無權(quán)創(chuàng)設(shè)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的CER資源所有權(quán)?！币虼藝?yán)格來講這幾條規(guī)定有違上位法，是不具備法律效力的。

土地和森林資源所有權(quán)規(guī)范作為歸屬考量依據(jù)

從事林業(yè)碳匯活動(dòng)的權(quán)利與采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)的產(chǎn)生過程是一致的：在特定自然資源所有權(quán)這類“母權(quán)”基礎(chǔ)上，通過行政許可“催生”出了準(zhǔn)物權(quán)。

核證減排量是行使準(zhǔn)物權(quán)獲得的，這一客觀事實(shí)決定了核證減排量所有權(quán)歸屬與土地、森林資源的所有權(quán)密切相關(guān)。土地資源是不動(dòng)產(chǎn)，森林資源可以產(chǎn)生孳息。盡管目前沒有法律規(guī)范闡明土地、森林、林木所有權(quán)與核證減排量所有權(quán)歸屬之間的關(guān)聯(lián)，但土地、森林資源的所有權(quán)的歸屬，必然成為核證減排量所有權(quán)歸屬考量的依據(jù)。

第一，在土地、林地權(quán)屬方面，我國(guó)《憲法》規(guī)定了土地的國(guó)家所有和集體所有。我國(guó)《民法典》物權(quán)編規(guī)定了土地的國(guó)家所有和集體所有；規(guī)定了組織、個(gè)人可以依法占有、使用和收益屬于國(guó)家所有和集體所有的自然資源；還規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)制度下的國(guó)家所有和集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的林地承包主體依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

第二，在森林、林木權(quán)屬方面，我國(guó)《憲法》《民法典》同樣規(guī)定了森林的國(guó)家所有和集體所有，以及單位、個(gè)人可以依法占有、使用和收益屬于國(guó)家所有和集體所有的自然資源；我國(guó)《森林法》詳盡地規(guī)定了林木的權(quán)屬。如國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)營(yíng)造的林木，由營(yíng)造單位經(jīng)營(yíng)并按照國(guó)家規(guī)定支配林木收益；農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個(gè)人所有；集體或者個(gè)人承包后種植的林木歸承包的集體或者個(gè)人所有；合同另有約定的從其約定。

第三，在不動(dòng)產(chǎn)的歸屬方面，我國(guó)《民法典》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)可以由兩個(gè)以上組織、個(gè)人共有。

第四，在天然孳息的歸屬方面，我國(guó)《民法典》規(guī)定了天然孳息由所有權(quán)人取得；既有所有權(quán)人又有用益物權(quán)人的，由用益物權(quán)人取得。當(dāng)事人另有約定的，按照約定。上述規(guī)范中的主體——國(guó)家、集體、單位、個(gè)人、所有權(quán)人、用益物權(quán)人和合同約定對(duì)象都有成為核證減排量歸屬終端的可能。

綜上，現(xiàn)行規(guī)范性文件將相關(guān)所有權(quán)以法定或約定的方式歸屬于眾多主體，造成核證減排量歸屬依據(jù)龐雜，歸屬路徑不統(tǒng)一。上述法律條款也沒有對(duì)核證減排量的物的種類加以定性，而這對(duì)確認(rèn)其所有權(quán)歸屬至關(guān)重要。

三、 林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬的實(shí)踐樣態(tài)

造林再造林CDM項(xiàng)目的CER所有權(quán)歸屬于多方主體

《京都議定書》要求發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，簡(jiǎn)稱 CDM）項(xiàng)目，產(chǎn)生的國(guó)際認(rèn)證的核證減排量用以抵減發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)制的減排額度。這是發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)中“技術(shù)的開發(fā)與轉(zhuǎn)讓”領(lǐng)域的首要補(bǔ)充，也為所需的資金來源開辟了重要途徑。

巴西等熱帶地區(qū)發(fā)展中國(guó)家借助其資源優(yōu)勢(shì)提出的造林再造林清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目，開發(fā)和實(shí)施成本低減排見效快，促成其取代傳統(tǒng)工業(yè)減排項(xiàng)目在發(fā)展中國(guó)家快速實(shí)施。此類項(xiàng)目適用國(guó)際規(guī)則，設(shè)計(jì)文件通常會(huì)寫明CEＲ的歸屬。

截止2020年11月，全球清潔發(fā)展機(jī)制造林再造林項(xiàng)目總計(jì)67項(xiàng)，我國(guó)5項(xiàng)。5個(gè)項(xiàng)目的PDD（項(xiàng)目設(shè)計(jì)）文件均有對(duì)CER相關(guān)權(quán)利歸屬的表述。其中4份文件表述為“使用權(quán)”，1份文件表述為“所有權(quán)”，說明就CER所有權(quán)問題沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)；歸屬主體上，5份文件均表達(dá)了“全部歸屬”的意思，其中3份文件表述的歸屬方為“參與方”，2份為“執(zhí)行主體”，表明歸屬于多方主體的明確態(tài)度。

實(shí)踐中通過合同約定對(duì)歸屬于多方主體的CER所有權(quán)做進(jìn)一步分配?！爸袊?guó)廣西珠江流域治理再造林項(xiàng)目”是全球首批簽發(fā)CER的林業(yè)碳匯項(xiàng)目，環(huán)江縣興環(huán)林業(yè)開發(fā)有限公司作為項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)開發(fā)該項(xiàng)目，國(guó)際重建與發(fā)展銀行、生物碳基金提供資金支持，參與實(shí)施主體還包括蒼梧縣康源林場(chǎng)、蒼梧縣富源林場(chǎng)、環(huán)江縣綠環(huán)林業(yè)開發(fā)有限公司、18個(gè)農(nóng)戶小組和12個(gè)農(nóng)戶。涉及的林權(quán)包括國(guó)有林權(quán)（國(guó)有林場(chǎng)） 和集體林權(quán)（林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。最終國(guó)有林權(quán)的林木生長(zhǎng)獲得的CER銷售收入歸國(guó)有林場(chǎng)及其職工、參與CDM項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)行的企業(yè)共同所有；集體林權(quán)下的林業(yè)碳匯項(xiàng)目最終銷售收入為農(nóng)戶、集體和項(xiàng)目實(shí)施方共同所有。

綜合判斷，核證減排量轉(zhuǎn)讓收益以林權(quán)權(quán)屬為基本分配依據(jù)。四川省大渡河造林局作為項(xiàng)目業(yè)主先后開發(fā)實(shí)施的兩項(xiàng)林業(yè)碳匯CDM項(xiàng)目——“中國(guó)四川西北部退化土地的造林再造林項(xiàng)目”約5年時(shí)間完成項(xiàng)目前期投資建設(shè)并成功注冊(cè)，之后與低碳亞洲公司簽訂了為期20年的碳匯功能買賣合同。

“諾華川西南林業(yè)碳匯、社區(qū)和生物多樣性造林再造林項(xiàng)目”由諾華集團(tuán)投資，2013年在清潔發(fā)展機(jī)制國(guó)際執(zhí)行委員會(huì)成功注冊(cè)，2011至2018年八年間，參與農(nóng)民的勞務(wù)性收入累積2600萬(wàn)元人民幣（項(xiàng)目區(qū)村民人均增收約2160元）。

前者是典型的由業(yè)主投資完成項(xiàng)目、再尋找買家的單邊模式，CER歸屬大渡河造林局；后者是雙邊項(xiàng)目，CER歸屬為諾華集團(tuán)，當(dāng)?shù)卮迕裢ㄟ^參與項(xiàng)目獲得勞務(wù)性收入以及培育苗木獲得收益。以上CER歸屬主體既有項(xiàng)目業(yè)主、投資方，又有集體、農(nóng)戶，這在清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目中比較常見。

自愿性碳匯項(xiàng)目的CER歸屬主體多為項(xiàng)目業(yè)主

自愿性碳匯項(xiàng)目是根據(jù)相關(guān)國(guó)際、國(guó)內(nèi)規(guī)則和方法學(xué)開發(fā)的國(guó)內(nèi)林業(yè)碳匯項(xiàng)目，屬于中國(guó)溫室氣體自愿性減排項(xiàng)目。

項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量經(jīng)認(rèn)證形成“CCER”（Chinese Certificated Emission Reduction），在國(guó)家發(fā)改委（機(jī)構(gòu)改革后相關(guān)職能并入生態(tài)環(huán)境部氣候變化司）備案并記錄在“國(guó)家登記簿”。CCER的外延大于CER，包含了沒有被注冊(cè)或簽發(fā)的減排量，更有利于激發(fā)國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)參與減排交易的積極性。

截止2020年7月，我國(guó)已備案的自愿性林業(yè)碳匯項(xiàng)目有104項(xiàng)，按方法學(xué)可分為四類。

第一類森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目有23個(gè)，均在國(guó)有林地范圍內(nèi)開發(fā)，最終CCER所有權(quán)歸屬為國(guó)有林場(chǎng)及相應(yīng)的林業(yè)公司、林業(yè)局等，即項(xiàng)目業(yè)主。

第二類碳匯造林項(xiàng)目有69個(gè)，CCER歸屬主體并不統(tǒng)一，有一半數(shù)量以上的項(xiàng)目CCER歸屬主體為項(xiàng)目業(yè)主（實(shí)施主體），其他還有共有、按比例分配等方式。（貴州?。﹦涌h碳匯造林項(xiàng)目，種植的林木最終收益歸林地所有權(quán)者所有，有林木收益時(shí)由村集體按股權(quán)或每戶的人數(shù)分配給農(nóng)戶。項(xiàng)目產(chǎn)生的核證減排量歸項(xiàng)目業(yè)主和林地所有權(quán)者共同所有，有CCER交易收益時(shí)按協(xié)議規(guī)定的比例分配。這類CCER所有權(quán)的歸屬的項(xiàng)目數(shù)量次于項(xiàng)目業(yè)主所有。

第三類竹子造林碳匯項(xiàng)目。該方法學(xué)是目前只在國(guó)內(nèi)認(rèn)可，全國(guó)唯一的湖北省通山縣竹子造林碳匯項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主為通山 軍安生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司，項(xiàng)目產(chǎn)生竹材、竹筍及減排量收益歸項(xiàng)目業(yè)主所有，合作參與擬議項(xiàng)目開發(fā)的其余單位和農(nóng)戶按協(xié)議分配竹材、竹筍及減排量收益。

第四類竹林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目。該方法學(xué)是目前只在國(guó)內(nèi)認(rèn)可。5個(gè)竹林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目的設(shè)計(jì)文件對(duì)CCER歸屬采用合同約定方式：項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的竹材、竹筍收益歸竹林使用權(quán)者所有，或由竹林經(jīng)營(yíng)使用權(quán)者負(fù)責(zé)權(quán)益分配。項(xiàng)目所產(chǎn)生的核證減排量根據(jù)協(xié)議歸項(xiàng)目業(yè)主所有或由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)分配。

上述項(xiàng)目文件中CCER所有權(quán)大多數(shù)為項(xiàng)目業(yè)主所有，但也有協(xié)議分配、共有、按照林權(quán)歸屬所有等方式，因此實(shí)際擁有CCER的主體也是多樣的。

四、林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬多樣化的原因

我國(guó)森林資源所有權(quán)制度構(gòu)建了多樣化框架

森林資源產(chǎn)生的林業(yè)碳匯核證減排量屬于自然資源，在“林業(yè)碳匯核證減排量的所有權(quán)可以歸屬于哪些主體”的問題上，我國(guó)森林資源所有權(quán)屬制度首先給出了一部分“選項(xiàng)”。

我國(guó)《憲法》從生產(chǎn)關(guān)系的范疇，規(guī)定了森林資源的公有制。其中集體所有制是社會(huì)主義的產(chǎn)物，既不是《民法典》第二百九十七條明確規(guī)定的“共有”，也不是源于日耳曼法的村落共同體所有權(quán)“總有”的形態(tài)，而是由不特定的多數(shù)人（集體組織成員）全體共同對(duì)特定財(cái)產(chǎn)（集體財(cái)產(chǎn)）不分割地享有所有權(quán)的法律現(xiàn)象，它類似于總有而又獨(dú)具特色。

集體所有權(quán)有一弊端：“國(guó)家或集體作為集體林權(quán)的觀念性主體，在現(xiàn)實(shí)生活中往往存在著虛置的現(xiàn)象，代替國(guó)家和集體所有者身份出現(xiàn)的，往往是作為管理者或經(jīng)營(yíng)者的具體組織、單位或個(gè)人?！鄙仲Y源的權(quán)屬制度歸屬的主體結(jié)構(gòu)為核證減排量所有權(quán)的歸屬構(gòu)建了基本的框架，即核證減排量的所有權(quán)歸屬有可能是國(guó)家、集體、個(gè)人。

但林業(yè)碳匯發(fā)端于應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際條約，大多數(shù)項(xiàng)目有國(guó)外主體的參與，產(chǎn)生核證減排量的林地受制于土地資源的規(guī)范，且這樣的限定只適用于我國(guó)，若外國(guó)主體主張核證減排量的所有權(quán)歸屬，國(guó)內(nèi)規(guī)范顯然應(yīng)對(duì)不足。

我國(guó)森林資源用益物權(quán)體系搭建了多種歸屬路徑

核證減排量的獲得并不以獲得森林資源所有權(quán)為最終目的，實(shí)施碳匯項(xiàng)目的過程表現(xiàn)出明顯的用益物權(quán)特征。林地使用權(quán)、林木經(jīng)營(yíng)權(quán)和森林經(jīng)營(yíng)權(quán)是與核證減排量的產(chǎn)生和管護(hù)關(guān)系最為密切的三類用益物權(quán)，其權(quán)利人可以作為核證減排量歸屬主體的選項(xiàng)之一。

一是林地使用權(quán)。它是公民、法人或其他組織依法對(duì)國(guó)家或集體所有的林地進(jìn)行開發(fā)管理和利用，并獲得收益的權(quán)利。碳匯造林潛在的開發(fā)者需要在林地地界清楚權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上開發(fā)碳匯項(xiàng)目，或者通過林權(quán)改革確權(quán)，或者通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)集體林權(quán)改革頒發(fā)的林權(quán)證，明晰了林地使用權(quán)，集體林權(quán)改革中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形式，使核證減排量所有權(quán)歸屬于以戶為單位的家庭和個(gè)人成為可能。

二是林木經(jīng)營(yíng)權(quán)。它是公民、法人或其他組織對(duì)國(guó)家或其他主體所有的林木進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理并取得收益的權(quán)利，包括對(duì)林木孳息，如采果、采脂、種子培育之取得，以及林木的采伐、管護(hù)、出租、抵押或折價(jià)入股等。該權(quán)利根據(jù)法定或合意確定權(quán)屬，確權(quán)后林木經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體有權(quán)在碳匯項(xiàng)目正常實(shí)施期間，防止碳匯林木的破壞性采伐。當(dāng)然也能成為核證減排量的歸屬者之一。該權(quán)利指向的對(duì)象包括活林木，和已經(jīng)砍伐的已具備碳儲(chǔ)功能但需要管控碳泄漏問題的林木立方。

三是森林經(jīng)營(yíng)權(quán)。它是公民、法人或其他組織依法取得的對(duì)特定范圍森林整體占有、使用和收益的權(quán)利。權(quán)利主體有權(quán)對(duì)潛在的森林管理碳匯項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)，即對(duì)已經(jīng)存在的森林資源整體，特別是生態(tài)價(jià)值高的原始森林資源生態(tài)功能進(jìn)行管護(hù)，以達(dá)到增匯之目的，產(chǎn)生的核證減排量自然可以歸屬于權(quán)利人。

上述林權(quán)中的用益物權(quán)在實(shí)踐中往往分屬于不同的主體，他們對(duì)核證減排量享有所有權(quán)均有其合理性，加之不同主體對(duì)同類權(quán)利支配范圍大小存在差異。因此，在沒有明確法律規(guī)定的前提下，多層次的用益物權(quán)體系給核證減排量所有權(quán)歸屬增加了更多可選擇的路徑。

眾多的參與主體擴(kuò)大了核證減排量歸屬的主體范圍

CDM林業(yè)碳匯項(xiàng)目參與方有：CDM執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)際層面審查，國(guó)家發(fā)改委的CDM審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)項(xiàng)目申請(qǐng)的材料審核，CDM項(xiàng)目設(shè)計(jì)開發(fā)主體（中介機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)根據(jù)方法學(xué)研發(fā)編寫項(xiàng)目實(shí)施文件，項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施的主體( 如林農(nóng)、原住民），發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)營(yíng)實(shí)體是項(xiàng)目核證減排量的最終買方，多邊項(xiàng)目核證減排量的最終購(gòu)買方還有可能是國(guó)際機(jī)構(gòu)，如世界銀行。

REDD+項(xiàng)目參與主體包括：銀行、經(jīng)營(yíng)實(shí)體、政府、林地區(qū)域原住民等。自愿性林業(yè)碳匯項(xiàng)目參與主體限于國(guó)內(nèi)：中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)為項(xiàng)目出資方，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)綜合管理，林業(yè)公司、綠化公司等可以作為項(xiàng)目業(yè)主開發(fā)或經(jīng)營(yíng)林業(yè)碳匯項(xiàng)目，以及參與護(hù)林勞作的享有項(xiàng)目林地所有權(quán)或使用權(quán)的集體組織、個(gè)人等。

林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)多主體歸屬的現(xiàn)象是在國(guó)際、國(guó)內(nèi)規(guī)則的不斷更新和對(duì)核證減排量資源性客體屬性的認(rèn)識(shí)逐步清晰的背景下，對(duì)林業(yè)發(fā)展和林權(quán)改革實(shí)踐中的新問題作出的現(xiàn)實(shí)選擇。不同類型的項(xiàng)目規(guī)則程序等不互通，很難從其中總結(jié)出可供遵循的統(tǒng)一規(guī)律，加劇了核證減排量所有權(quán)歸屬隨意化的趨勢(shì)。但不論是基于林業(yè)碳匯相關(guān)權(quán)利結(jié)構(gòu)還是各方利益平衡，都應(yīng)以核證減排量的資源客體屬性和物權(quán)法定原則為基礎(chǔ)。

五、林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬的思路

將林業(yè)碳匯活動(dòng)權(quán)利和核證減排量在物權(quán)體系中“類型化”

鑒于核證減排量的產(chǎn)生必須經(jīng)過行政許可，林業(yè)碳匯權(quán)利類似于《民法典》第328條、329條確認(rèn)的“海域使用權(quán)”“探礦權(quán)”“采礦權(quán)”“取水權(quán)”和“捕撈權(quán)”等特許物權(quán)（理論上被認(rèn)為是“準(zhǔn)物權(quán)”），具有較強(qiáng)的排他性。

因此可以借鑒澳大利亞的做法，承認(rèn)樹上和植物上存在的碳權(quán)，以此來區(qū)別土地上的權(quán)利，將林業(yè)碳匯活動(dòng)權(quán)利類型化。核證減排量應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為資源性權(quán)利客體，屬于自然資源，待“碳匯權(quán)”理論架構(gòu)成熟后設(shè)定其權(quán)屬制度時(shí)，應(yīng)以我國(guó)《民法典》物權(quán)編的自然資源權(quán)屬規(guī)則為依據(jù)，國(guó)家、集體、個(gè)人均可享有所有權(quán)。

需要注意的是，雖然核證減排量反映的是大氣成分中的二氧化碳吸收量，但不能簡(jiǎn)單地被認(rèn)為是一種氣候資源，它不符合氣候資源應(yīng)當(dāng)具備的特性，如動(dòng)態(tài)性、非排他性等，它必須依附土地和森林資源而存在。如果核證減排量被確認(rèn)為氣候資源，那么在其上設(shè)立所有權(quán)制度根本不具有可行性。

圈定核證減排量所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬的主體

核證減排量歸屬既要結(jié)合用益物權(quán)的法律規(guī)則，又要體現(xiàn)“準(zhǔn)物權(quán)”的特殊性?！兜V產(chǎn)資源法》第六條規(guī)定的“礦業(yè)權(quán)”在特許物權(quán)中較為典型，具有參考價(jià)值。礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，但通過礦業(yè)權(quán)這個(gè)特許物權(quán)行使，獲得的礦產(chǎn)品所有權(quán)卻并非國(guó)家所有。

“通過開采活動(dòng)使礦產(chǎn)資源與礦床相分離，形成礦產(chǎn)品，該礦產(chǎn)品是采礦權(quán)行使的結(jié)果，歸采礦權(quán)人享有，采礦權(quán)人直接取得該礦產(chǎn)品的所有權(quán)，是礦業(yè)權(quán)法律效果的當(dāng)然表現(xiàn)?！币簿褪钦f，誰(shuí)獲得采礦許可，誰(shuí)就獲得礦產(chǎn)品的所有權(quán)。

但需注意，采礦權(quán)這個(gè)準(zhǔn)物權(quán)的母權(quán)——礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)結(jié)構(gòu)單一，沒有集體所有、個(gè)人所有等其他所有權(quán)形式，而產(chǎn)生核證減排量的森林資源所有權(quán)、土地資源所有權(quán)體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，碳匯權(quán)的母權(quán)“林地、林木所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”均是多重權(quán)利，因此核證減排量的所有權(quán)歸屬并不能完全照搬。

如果仔細(xì)比對(duì)，只有當(dāng)林地、林木均為國(guó)家所有時(shí)，才可完全參照礦業(yè)權(quán)的取得，由項(xiàng)目的申請(qǐng)人獲得項(xiàng)目實(shí)施后的核證減排量的所有權(quán)。其他林地、林木所有權(quán)( 或經(jīng)營(yíng)權(quán)) 作為母權(quán)的碳匯活動(dòng)產(chǎn)生的核證減排量，權(quán)屬規(guī)則應(yīng)另當(dāng)別論。但總之，核證減排量被認(rèn)為全部國(guó)家所有是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

國(guó)家對(duì)核證減排量應(yīng)以管理為主

CDM項(xiàng)目和REDD+項(xiàng)目均屬于國(guó)際減排機(jī)制，項(xiàng)目通常以國(guó)家名義實(shí)施，為保障國(guó)家主權(quán)，便于統(tǒng)一管理，可以規(guī)定核證減排量記入中國(guó)賬戶，并參照《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》第36條的規(guī)定“國(guó)家應(yīng)有 2% 的CER轉(zhuǎn)讓收益”作為管理投入歸為國(guó)家，而不是核證減排量的所有權(quán)。

自愿性碳匯項(xiàng)目通常以企業(yè)自身名義實(shí)施，國(guó)家有關(guān)部門也在行使著管理權(quán)，因此，國(guó)家更適合作宏觀管理者，而不是所有權(quán)人。否則，在我國(guó)國(guó)有主體“虛化”的狀況下，不僅嚴(yán)重打擊項(xiàng)目其他參與者的積極性，不能達(dá)到資源最優(yōu)配置，而且還會(huì)有后續(xù)繁多的問題。

確立核證減排量的共有制度

任意一個(gè)計(jì)量單位的核證減排量必然連接著“母權(quán)所有者”——國(guó)家、集體組織，以及特定的項(xiàng)目開發(fā)者、項(xiàng)目業(yè)主或付出勞動(dòng)的林農(nóng)中的至少兩類主體。每一個(gè)林業(yè)碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的核證減排量是一個(gè)整體。核證減排量所有權(quán)如果全部歸項(xiàng)目業(yè)主所有，參與勞務(wù)的林農(nóng)只能獲得勞務(wù)性報(bào)酬（并非所有的林業(yè)碳匯項(xiàng)目都能促成豐富的林下經(jīng)濟(jì)），將會(huì)打擊林農(nóng)積極性，甚至引發(fā)糾紛。

以諾華川西南林業(yè)碳匯、社區(qū)和生物多樣性造林再造林項(xiàng)目為例，其每年產(chǎn)生CER當(dāng)量約為40214噸，按照近期歐盟碳交易市場(chǎng)碳信用價(jià)格每噸30歐元計(jì)算，該項(xiàng)目年均CER收益可達(dá)1206420歐元，前述務(wù)農(nóng)者年均勞務(wù)性收入僅為CER交易收益的32.7%左右。該項(xiàng)目至2041年到期，屆時(shí)CER交易收益與勞務(wù)性收入差距將進(jìn)一步加劇。

因此應(yīng)當(dāng)遵循共同勞動(dòng)成果共有的原則，將一個(gè)項(xiàng)目的核證減排量規(guī)定為參與項(xiàng)目的開發(fā)者、項(xiàng)目業(yè)主和林農(nóng)等私有主體共同享有核證減排量所有權(quán)。這種共同所有制度不僅能夠合理對(duì)接碳匯權(quán)之“母權(quán)”歸屬多主體的事實(shí)，符合其自然資源物權(quán)屬性的判斷，而且能夠滿足我國(guó)集體林權(quán)制度改革后“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的需要。

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》明確提出了“鼓勵(lì)林業(yè)碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進(jìn)碳匯進(jìn)入碳交易市場(chǎng)”，支持集體林權(quán)改革拓寬放活經(jīng)營(yíng)的渠道，多個(gè)私主體共有核證減排量的模式將從主體因素進(jìn)一步繁榮碳匯交易市場(chǎng)。

遵循自愿和公平原則對(duì)共有核證減排量收益合理分配

核證減排量收益的分配關(guān)系到所有參與主體的切身經(jīng)濟(jì)利益，合理分配轉(zhuǎn)讓收益是保障利益平衡的關(guān)鍵。第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果顯示，林木個(gè)人所有的比例已經(jīng)明顯上升，個(gè)體經(jīng)營(yíng)的天然林、人工林、公益林等比例已經(jīng)占比第二位，僅次于國(guó)有，這些林種將成為我國(guó)林業(yè)碳匯項(xiàng)目潛在的重點(diǎn)開發(fā)領(lǐng)域。

因此，筆者建議參照付出勞動(dòng)量的比例，以合同約定的方式，以及在項(xiàng)目開發(fā)設(shè)計(jì)文件中就收益分配規(guī)定如下：

首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人、家庭等私有化主體，多分配核證減排量轉(zhuǎn)讓收益。這是因?yàn)榱謽I(yè)碳匯項(xiàng)目的實(shí)施期限一般為30年，在此期間除了需要政府提供先進(jìn)的技術(shù)支撐外，必須長(zhǎng)期依賴林農(nóng)的種植、勞作、維護(hù)和看護(hù)等工作。同時(shí)私主體更多收益占比能夠在實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、增加農(nóng)業(yè)收入和幫扶經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)等方面推進(jìn)社會(huì)效益在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，應(yīng)當(dāng)給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)適當(dāng)多分配核證減排量轉(zhuǎn)讓收益，激勵(lì)更多專業(yè)化實(shí)施機(jī)構(gòu)參與其中。

再次，從資源安全、國(guó)家安全的角度考慮，將碳匯項(xiàng)目核證減排量的一部分收益歸屬為國(guó)家或政府作為管理資金，能夠保障核證減排量交易的妥善管理和處置。

最后，根據(jù)母權(quán)歸屬主體——集體、國(guó)家，再分配相應(yīng)比例的轉(zhuǎn)讓收益。

建議出臺(tái)專門的行政法規(guī)《林業(yè)碳匯項(xiàng)目管理?xiàng)l例》加以規(guī)范，從林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)實(shí)施到碳匯核證簽發(fā)，再到碳匯產(chǎn)品進(jìn)市交易的各個(gè)環(huán)節(jié)，安排好利益的歸屬、分配和邊界。

需注意的是，有學(xué)者提出采用生態(tài)補(bǔ)償制度來應(yīng)對(duì)碳匯權(quán)利等新型林權(quán)利益分配不公，或者將林業(yè)碳匯活動(dòng)作為生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)充甚至歸為同一問題，以達(dá)到維護(hù)參與者財(cái)產(chǎn)權(quán)益之目的，筆者認(rèn)為不妥。

碳匯交易是國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化層面上，對(duì)其樹木產(chǎn)生的碳吸收當(dāng)量的對(duì)價(jià)，是單一的內(nèi)容，并不包含森林資源除了能吸收溫室氣體外，所具備的涵養(yǎng)水源、凈化空氣、防風(fēng)固沙、維持生物多樣性、國(guó)土綠化、森林康養(yǎng)等外溢性效益。這些恰恰是生態(tài)補(bǔ)償制度需要考慮的補(bǔ)償計(jì)量要素。應(yīng)當(dāng)將碳匯權(quán)利與森林生態(tài)補(bǔ)償研究剝離開，以使森林生態(tài)功能更充分更全面地通過制度建設(shè)展現(xiàn)出來。

做好核證減排量權(quán)屬爭(zhēng)議解決的規(guī)則準(zhǔn)備

雖然在林業(yè)碳匯活動(dòng)初期可以根據(jù)開發(fā)自然資源、公共資源配置、特定行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入等需求設(shè)定行政許可來完成監(jiān)管，但“單純的以行政法律關(guān)系配置資源相比有多方面的弊病，其中，最為突出的就是缺乏救濟(jì)途徑?！?/p>

比如林木中封存的碳匯后期若被放棄管理，很有可能釋放到大氣中；或因受到污染和毀壞而導(dǎo)致碳匯散失，就會(huì)產(chǎn)生停止侵害、消除污染、恢復(fù)原狀、賠償損失的請(qǐng)求。

再如，林地所有權(quán)人、林地使用權(quán)人和林木經(jīng)營(yíng)權(quán)人等多方利益主體很可能因前置權(quán)利歸屬不清引發(fā)糾紛，比如廣西西北部地區(qū)退化土地再造林項(xiàng)目，最終因土地糾紛造成部分林地?zé)o法實(shí)施造林。行政管理規(guī)范無法保證這些私益得到保障和救濟(jì)，因此有必要聚焦于碳匯權(quán)利糾紛調(diào)解、仲裁、訴訟等程序性法律規(guī)范的研究。

此外，核證減排量所有權(quán)歸屬問題事關(guān)林農(nóng)生存，在充分保障林農(nóng)共有權(quán)利和被公平分配轉(zhuǎn)讓收益的同時(shí)，還應(yīng)研究如何保障好林農(nóng)在林業(yè)碳匯活動(dòng)中參與、知情和建議的相關(guān)權(quán)益。

六、結(jié)語(yǔ)

林業(yè)碳匯核證減排量所有權(quán)歸屬是確保林業(yè)碳匯交易安全和平穩(wěn)發(fā)展的根基，根據(jù)核證減排量的準(zhǔn)物權(quán)屬性，必須將其置于我國(guó)物權(quán)理論體系中予以充分展開。由于核證減排量是應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的新生事物，相關(guān)規(guī)定層級(jí)較低，未能從理論和制度建設(shè)上對(duì)其進(jìn)行邏輯嚴(yán)密、合法合理的設(shè)置。

現(xiàn)行物權(quán)體系法律規(guī)范中有關(guān)土地、林地、森林、林木、不動(dòng)產(chǎn)和天然孳息的規(guī)定，以及森林資源用益物權(quán)體系搭建的理論框架，應(yīng)當(dāng)作為核證減排量所有權(quán)歸屬問題的基本考量依據(jù)。然而以上資源物權(quán)歸屬主體眾多，國(guó)際規(guī)則下參與主體還包含涉外主體、國(guó)際組織，龐雜的主體類型超出了確保林業(yè)碳匯交易穩(wěn)定高效進(jìn)行的邊界。

因此我們不能簡(jiǎn)單地預(yù)設(shè)所有權(quán)歸屬方向，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整立法在物權(quán)體系中將核證減排量“類型化”，參照“礦業(yè)權(quán)”這一特許物權(quán)的行使軌跡，圈定其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬的主體，集中在林農(nóng)個(gè)人和家庭、中外項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)上，而國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)管理者而非所有者的角色。

通過立法形成被圈定主體對(duì)核證減排量的共有制度，遵循自愿公平原則合理分配轉(zhuǎn)讓收益，設(shè)置權(quán)屬爭(zhēng)議解決規(guī)則，為保障林業(yè)碳匯交易市場(chǎng)的繁榮穩(wěn)定，提升我國(guó)森林資源管理水平，以及實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)提供理論支持和法律依據(jù)。（作者：王劍）