全國碳排放權(quán)交易市場的實踐與挑戰(zhàn)

我國碳市場自試點起步，十余年的實踐證明：碳市場能夠充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，已成為實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”目標的核心政策工具。自2021年7月16日全國碳市場啟動上線交易以來，整體運行平穩(wěn)有序。值此一周年之際，回顧總結(jié)全國碳市場首年度在推動控排企業(yè)減排降碳、經(jīng)濟社會形成低碳發(fā)展意識、“雙碳”要素資產(chǎn)化和有序流動方面的成效，分析全國碳市場建設(shè)過程中存在的問題，并提出深化發(fā)展的建議，具有重要的意義。

成效與經(jīng)驗

全國碳市場啟動以來，主管部門、參與主體在市場交易、碳金融創(chuàng)新、能力建設(shè)、自愿碳市場建設(shè)等多個領(lǐng)域開展了廣泛的實踐探索，積累了豐富的建設(shè)經(jīng)驗，市場成效顯著，并驗證了基于全國碳市場的減排降碳路徑是切實可行的。

一是碳市場建設(shè)從區(qū)域試點邁向全國統(tǒng)一是穩(wěn)妥、可行的。自正式啟動上線交易以來，全國碳市場活躍度穩(wěn)步提升，注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)支撐了全國碳市場的平穩(wěn)正常運行。截至2022年6月30日，全國碳市場碳排放配額累計成交量1.93億噸，累計成交額84.63億元，成交均價為43.74元/噸，相較于市場啟動首日開盤價和第一個履約周期截止日收盤價，碳價保持穩(wěn)中有升。這不僅充分證明從試點碳市場向全國統(tǒng)一碳市場逐步過渡的建設(shè)安排穩(wěn)妥、可行，也充分證明我國基于自身國情和發(fā)展階段而確立的制度體系、總量控制與分配、交易、履約管理等碳市場各環(huán)節(jié)機制安排科學(xué)、有效。

二是碳金融創(chuàng)新推動“雙碳”要素資產(chǎn)化和有序流動。依托于健康平穩(wěn)運行的碳市場，各類市場主體積極推出碳基金、碳債券、碳質(zhì)押融資等各類創(chuàng)新業(yè)務(wù)，多地商業(yè)銀行自發(fā)開啟了配額擔(dān)保類貸款業(yè)務(wù)探索；部分央企或集團企業(yè)充分挖掘碳排放權(quán)的資產(chǎn)屬性開展基于配額的回購融資；“中債中國碳排放配額現(xiàn)貨綜合價格指數(shù)”“上海清算所中國碳排放權(quán)配額現(xiàn)貨掛牌協(xié)議價格指數(shù)”等多個碳指數(shù)產(chǎn)品也爭相發(fā)布。未來，在碳資產(chǎn)登記確權(quán)機制建立的前提下，環(huán)境權(quán)益的價值屬性將進一步得到彰顯，這將促進生態(tài)要素和金融要素在全國一盤棋的統(tǒng)一大市場機制下有序流通。

三是多渠道、多層次的碳市場宣教工作提升了經(jīng)濟社會對于低碳發(fā)展的共識。過去的一年里，圍繞全國碳市場的能力建設(shè)和宣傳教育工作開創(chuàng)了新局面，引導(dǎo)社會形成了正面、積極的“雙碳”輿論氛圍，碳市場成為傳播生態(tài)文明價值觀、凝聚全社會“雙碳”發(fā)展共識的良好渠道。

四是自愿減排機制是全國碳市場的重要組成部分。自愿碳市場是強制碳市場不可或缺的重要補充，全國碳市場在首個履約周期內(nèi)便啟用了CCER抵消機制，同時積極開展了全國碳配額在大型活動自愿碳中和方面的探索?？梢哉J為，大力發(fā)展CCER市場和碳普惠機制是廣泛鼓勵企業(yè)和個人參與“雙碳”進程、擴大碳市場減排外延并加速我國“碳達峰、碳中和”進程的有益探索。

從減排降碳成效來看，碳市場推動碳減排成效初步顯現(xiàn)。截至2021年12月31日，全國碳市場第一個履約周期順利結(jié)束，全國碳市場以履約量計履約完成率達到99.5%。經(jīng)粗略統(tǒng)計，首批參與全國碳市場履約的發(fā)電行業(yè)企業(yè)2020年排放總量較2019年有所下降。履約清繳工作的圓滿收官，側(cè)面印證了碳市場優(yōu)化資源配置、激勵企業(yè)自主減排的效應(yīng)?？梢灶A(yù)見，隨著未來八大行業(yè)逐步納入，碳交易市場化手段所形成的激勵約束機制將進一步推動我國碳減排進程，助力我國形成更高質(zhì)量的新發(fā)展格局。

面臨的挑戰(zhàn)

一是碳市場法律層級不足，碳排放權(quán)法律屬性尚不明確。作為強制性、政策性市場，碳排放交易體系的穩(wěn)妥運行高度依賴法律法規(guī)的政策保障。全國碳市場現(xiàn)行上位法為2020年生態(tài)環(huán)境部以部門規(guī)章形式發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。受限于法律層級，《辦法》并未對碳排放權(quán)的法律屬性和經(jīng)濟屬性予以明確，該問題進一步引起碳排放權(quán)擔(dān)保適用性、碳交易納稅適用性、司法凍結(jié)執(zhí)行等諸多具體實踐爭議。

二是交易結(jié)構(gòu)單一，市場抗風(fēng)險能力不足。目前全國碳市場交易結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出三個“單一”：首先是市場參與人單一，由于尚未引入機構(gòu)投資者、個人投資者等，全國碳市場僅覆蓋發(fā)電行業(yè)企業(yè)一類交易主體，同類主體對經(jīng)濟、政策等宏觀因素的反應(yīng)呈現(xiàn)高度趨同性，這無形中將放大外部因素對碳市場的沖擊。其次是市場供需結(jié)構(gòu)單一，現(xiàn)階段企業(yè)多以完成履約為交易動機，具有高度相似的交易策略和持倉結(jié)構(gòu)，容易形成惜售、拋售等“一邊倒”式供需格局。最后是交易方式單一，目前全國碳市場僅有一種交易產(chǎn)品，僅提供現(xiàn)貨、全額的交易方式，缺乏風(fēng)險對沖渠道，難以支撐企業(yè)采取更為多元的交易策略和更加靈活的履約避險安排。上述三個“單一”或?qū)?dǎo)致整個市場缺乏靈活性、自我調(diào)節(jié)和抗風(fēng)險能力不足。

三是定價機制有待完善,投融資引導(dǎo)作用亟需加強。價格發(fā)現(xiàn)是碳市場優(yōu)化資源配置、引導(dǎo)社會投融資的落腳點，完善、豐富的碳定價機制是氣候投融資工作開展的基石?，F(xiàn)階段全國碳市場僅有二級市場一個定價層次，受制于市場活躍度和流動性，碳價信號的有效性不足，碳資產(chǎn)的估值體系不完善，對社會資本的引導(dǎo)和激勵作用不強，制約了氣候投融資等相關(guān)工作的展開。

四是碳金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)規(guī)范性欠缺。目前我國尚未出臺碳質(zhì)押、碳回購等創(chuàng)新業(yè)務(wù)規(guī)范，也缺乏對碳遠期、碳期權(quán)、碳債券等碳金融衍生品的政策指引，碳金融創(chuàng)新存在標準和監(jiān)管缺位的風(fēng)險。以碳質(zhì)押貸款為例，全國碳市場啟動后各地涌現(xiàn)出廣泛的業(yè)務(wù)需求，由于碳排放權(quán)抵質(zhì)押適用性尚未明確、相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則暫未出臺，全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)暫無法受理該類業(yè)務(wù)，部分當事人轉(zhuǎn)向人民銀行征信中心或地方生態(tài)環(huán)境主管部門申請辦理登記，導(dǎo)致登記權(quán)屬不明晰，存在多頭登記等風(fēng)險隱患。

五是碳排放權(quán)交易稅務(wù)適用性問題尚未解決，企業(yè)交易成本上升。根據(jù)財政部2019年印發(fā)的《碳排放權(quán)交易有關(guān)會計處理暫行規(guī)定》，企業(yè)購入配額記入“碳排放權(quán)資產(chǎn)”科目，并在“其他流動資產(chǎn)”列示。按照此會計處理，配額購入需要開具增值稅發(fā)票；全國碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)定下，非特殊情況交易雙方的交易信息不予公開，買方無法向賣方索要增值稅發(fā)票；同時增值稅發(fā)票開具不支持代開代繳，也不能由全國碳排放權(quán)注冊登記結(jié)算機構(gòu)代扣代繳，導(dǎo)致重點排放單位參與碳交易時的稅務(wù)問題暫未能得到妥善處理和解決。

發(fā)展建議

為更好建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，用好這一控制和減少溫室氣體排放的重要政策工具，并吸引更多資金進入應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，從而推動實現(xiàn)“雙碳”目標，對全國碳市場進一步的深化發(fā)展提出以下建議：

一是盡快出臺上位法《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》。在條例中對碳排放配額的法律屬性予以定性，明確碳排放權(quán)的擔(dān)保適用性，并對履約清繳等涉及市場主體權(quán)利、義務(wù)事項和相關(guān)方權(quán)責(zé)劃分等內(nèi)容加以明確。

二是進一步完善碳市場定價機制。兼顧行業(yè)公平的原則，擴大碳市場覆蓋范圍，降低非履約企業(yè)入市門檻，引入多層次市場參與主體，提升市場整體活躍度和流動性，切實鞏固價格發(fā)現(xiàn)機制的根基；財政、稅務(wù)等有關(guān)部門盡快出臺碳排放權(quán)交易增值稅及發(fā)票管理規(guī)定，可對碳交易免征增值稅、不要求開具發(fā)票，或借鑒對股票交易的增值稅處理方案，由賣方按照買賣差額繳納增值稅、不要求開具發(fā)票，從而切實解決碳交易稅務(wù)問題、降低企業(yè)交易成本；適時探索有償分配，建立一級市場定價體系，形成對現(xiàn)有碳價的有效補充；進一步鼓勵開發(fā)碳指數(shù)等輔助碳定價產(chǎn)品，為市場參與者把握供需及價格變化提供權(quán)威指標，為金融機構(gòu)準確進行碳資產(chǎn)價值評估提供參考，為氣候投融資創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展提供基礎(chǔ)。

三是完善CCER頂層設(shè)計，逐步拓展碳交易相關(guān)產(chǎn)品種類。一方面，經(jīng)過第一個履約周期抵消機制使用，原有市場存量CCER項目已被大量消納；另一方面，自愿碳市場作為強制碳市場的重要補充，可以發(fā)揮對非履約主體在碳減排方面的激勵作用，推動經(jīng)濟社會以能源結(jié)構(gòu)為首的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。因此，為保證第二個履約周期抵消機制有序運行，激勵經(jīng)濟社會各類主體減排，應(yīng)盡快完善自愿減排機制頂層設(shè)計，修訂《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》和配套技術(shù)標準，適時重啟CCER項目簽發(fā)，形成自愿減排市場和強制配額市場的有效聯(lián)動，豐富碳交易產(chǎn)品類型。

四是構(gòu)建氣候投融資減排效益識別評價機制，引導(dǎo)碳金融規(guī)范發(fā)展。通過整合現(xiàn)有排放數(shù)據(jù)資源，開發(fā)適用于國內(nèi)的行業(yè)排放基準值數(shù)據(jù)庫、產(chǎn)品碳足跡數(shù)據(jù)庫等，形成依托全國碳市場的氣候投融資減排效益評價和統(tǒng)一登記體系，協(xié)助金融機構(gòu)識別氣候風(fēng)險資產(chǎn)，引導(dǎo)社會資本向真正具有減排效益和氣候友好型的項目傾斜；配合出臺碳質(zhì)押、碳債券等碳金融業(yè)務(wù)指引和實施細則，推動碳金融創(chuàng)新規(guī)范、有序發(fā)展，從而切實發(fā)揮碳市場在氣候投融資領(lǐng)域的資源配置功能和要素激活作用，助力實現(xiàn)“雙碳”目標。